Umfrage zur Messung der Dienstleistungsproduktivität in öffentlichen Verwaltungen

Gemeinsam mit dem Münster Research Institute (http://muenster-research.de/) hat das ERCIS Competence Center „Service Science“ Anfang dieses Jahres eine Umfrage zur Produktivitätsmessung von Dienstleistungen in öffentlichen Verwaltungen durchgeführt. Die konkreten Ziele dieser Umfrage waren:

  • Evaluation der Nützlichkeit verschiedener Konzepte von Produktivität
  • Abschätzung der Datenverfügbarkeit in öffentlichen Verwaltungen
  • Einschätzung darüber, inwiefern die Anwendung fortschrittlicher Verfahren zur Produktivitätsmessung als sinnvoll erachtet wird

Befragt wurden 167 Angestellte in öffentlichen Verwaltungen in ganz Deutschland im Rahmen eines Telefoninterviews, in welchem ein strukturierter Fragebogen abgefragt wurde. Der Fokus wurde dabei auf Mitarbeiter mit langjähriger Erfahrung gelegt, da diese validere Aussagen zur Produktivität in öffentlichen Verwaltungen machen können als junge Mitarbeiter dies könnten. Nur 2% der Befragten gaben an, bis zu 2 Jahre Berufserfahrung in der Verwaltung zu haben. Weitere 15% der Befragten waren 3 bis 10 Jahre in der Verwaltung tätig. Die restlichen 83% gaben eine Berufserfahrung von mehr als 10 Jahren an.

Neben einem hohen Dienstalter wurde ebenso darauf geachtet, verstärkt Mitarbeiter aus großen Verwaltungen zu befragen. Der Grund dafür ist, dass bei steigender Anzahl der Mitarbeiter innerhalb einer Verwaltung davon auszugehen ist, dass auch das Management der Verwaltungsproduktivität professioneller ist als dies bei kleinen Verwaltungen der Fall ist. 23% der Verwaltungen beschäftigen bis zu 60 Mitarbeiter und 19% beschäftigen 61 bis 150 Mitarbeiter. Die verbleibenden 58% haben eine Mitarbeiterstärke von über 150.

 

Abbildung 1: Geografische Verteilung der Teilnehmer.

In Abbildung 1 ist ersichtlich, in welchen Bundesländern die befragten Verwaltungen liegen. Der Großteil stammt aus den Ländern Nordrhein-Westfahlen, Niedersachsen, Baden-Württemberg, Bayern und Hessen. Verwaltungen aus anderen Bundesländern haben nur vereinzelt an der Befragung teilgenommen.

Zuerst wurden die Teilnehmer der Befragung bezüglich der Nützlichkeit theoretischer Konzepte der Dienstleistungsproduktivität befragt. Dabei handelt es sich im Wesentlichen um vier verschiedene Konzepte, die für das Produktivitätsmanagement von Dienstleistungen spezifische Probleme beschreiben. Für jedes Konzept wollten wir von den Teilnehmern wissen, ob sie eine Adjustierung der Produktivitätskennzahlen ihrer Verwaltung hinsichtlich des im Konzept beschriebenen Problems für sinnvoll erachten. Darüber hinaus haben wir abgefragt, inwiefern entsprechende Daten überhaupt zur Verfügung stehen würden.

Das erste Konzept behandelt die Integration des Kunden in den Erstellungsprozess einer Dienstleistung. Die Erbringung einer Dienstleistung in der Verwaltung erfordert häufig an verschiedensten Stellen eine Kooperation zwischen Bürger und Verwaltungsmitarbeiter. Konsequenterweise hängt die Produktivität eines Verwaltungsmitarbeiters möglicherweise stark von den jeweiligen Bürgern ab, was eine Adjustierung der Produktivitätskennzahlen nötig machen kann.

Das zweite von uns untersuchte Konzept betrifft den Einfluss der Nachfragesituation. Ein Verwaltungsmitarbeiter kann oft nur dann arbeiten, wenn auch tatsächlich ein Bürger seine Dienste in Anspruch nimmt. Fragt zu einem gegebenen Zeitpunkt kein Bürger eine Leistung nach, so ist der Mitarbeiter fallen für den Mitarbeiter zwar Kosten an, er erbringt jedoch keine Leistung. Somit kann bei geringer Auslastung die Produktivität eines Mitarbeiters gering erscheinen, obwohl der Grund dafür nicht in seinem Einflussbereich liegt. Daher sollten Produktivitätskennzahlen diesen Effekt gegebenenfalls bereinigen.

Neben dem eigentlichen Ergebnis eines Verwaltungsprozesses ist insbesondere die wahrgenommene Zufriedenheit eines Bürgers ein wesentliches, zu erreichendes Ziel. Oftmals wird die Zufriedenheit im Produktivitätsmanagement jedoch nicht beachtet, was zu bedeutenden Fehlsteuerungen führen kann. Dies ist unter anderem auch in der aufwändigen Quantifizierung von Zufriedenheit begründet. Im Kontext von Dienstleistungen jedoch ist es von großer Wichtigkeit, Zufriedenheit im Produktivitätsmanagement zu berücksichtigen, da aufgrund des persönlichen Kontakts die Zufriedenheit von Bürger zu Bürger stark schwanken kann. Wie im ersten Konzept ist dies in der individuellen, kooperativ erbrachten Leistung begründet.

Neben der Zufriedenheit ist es ebenfalls wichtig, einen Maßstab für die objektive Qualität einer Verwaltungsdienstleistung in das Produktivitätsmanagement einfließen zu lassen. Dies ist Gegenstand des vierten und letzten von uns untersuchten Konzepts. Im Gegensatz zu güterwirtschaftlichen Produkten ist die Messung von Qualität im Dienstleistungsbereich oft mit Schwierigkeiten verbunden, da keine technischen Spezifikationen oder Ähnliches vorliegen und sich die schwer erfassbaren Qualitätskriterien von Dienstleistungen oftmals einer direkten, objektiven Messung entziehen.

 

Abbildung 2: Nützlichkeit der Konzepte.

In Abbildung 2 ist die Bewertung der Konzepte hinsichtlich ihrer Nützlichkeit in öffentlichen Verwaltungen dargestellt. Insbesondere die Berücksichtigung der Kundenzufriedenheit, aber ebenso die der Qualität, wird von einem Großteil der Befragten als sehr wichtig eingestuft. Dies zeigt die hohe Bedeutung dieser beiden Konzepte in öffentlichen Verwaltungen. Eher durchwachsen sind die Ergebnisse für die anderen beiden Konzepte, welche die Berücksichtigung von Nachfrageeffekten und die Integration des Kunden beschreiben. Die Berücksichtigung dieser Konzepte wird nur in etwa einem Dritten der Verwaltungen als sinnvoll erachten, während ein weiteres Drittel ihren eher indifferent gegenüber steht und ein weiteres Drittel ihre Berücksichtigung für nicht sinnvoll erachtet.

 

Abbildung 3: Datenverfügbarkeit zu den Konzepten.

Hinsichtlich der Datenverfügbarkeit, welche in Abbildung 3 zu finden ist, hat die Umfrage unsere Erwartungen bestätigt. Während die Messung von Zufriedenheit in einigen, aber wenigen Verwaltungen tatsächlich umgesetzt wird, ist bereits eine objektive Messung der Qualität für einen Großteil der Befragten mit vorhandenen Daten praktisch nicht umsetzbar. Dies gilt in noch stärkerem Maße für die anderen beiden Konzepte. Deren Berücksichtigung würde ebenso neue Datenerhebungen erfordern.

Die Ergebnisse dieser Umfrage zeigen deutlich, dass theoretische Konzepte des Produktivitätsmanagements, insbesondere die Berücksichtigung von Kundenzufriedenheit und Qualität, in vielen öffentlichen Verwaltungen von großer Relevanz ist, deren Berücksichtigung jedoch stark durch die Datensituation eingeschränkt ist. Die Umfrage legt nahe, dass eine Kernherausforderung im Produktivitätsmanagement öffentlicher Verwaltungen die Definition und Erhebung geeigneter Kennzahlen ist.

Über die Untersuchung der vier oben diskutierten Konzepte hinaus wurde im Rahmen der Umfrage erhoben, inwiefern fortgeschrittene Verfahren zur Produktivitätsmessung in Verwaltungen als sinnvoll erachtet werden. Konkret wurde in der Studie auf 5 verschiedene Verfahren eingegangen. Diese beinhalten die Verwendung individueller Kennzahlen, die Berücksichtigung von Skaleneffekten und externen Einflüssen, die Multifaktorenproduktivität sowie nichtsteuerbare Faktoren. Eine sechste Frage nach der generellen Sinnhaftigkeit komplexer Methoden schloss sich den vorangehenden Fragen an. Im Folgenden werden die einzelnen fortgeschrittenen Verfahren im Einzelnen diskutiert. In Abbildung 4 findet sich deren Bewertung durch die Teilnehmer der Umfrage, sortiert von links nach rechts in absteigender Reihenfolge nach Sinnhaftigkeit.

 
 
 
 
 
   
 
   

Abbildung 4: Sinnhaftigkeit fortschrittlicher Verfahren.

Die Frage nach der Verwendung individueller Kennzahlen zielte auf die Wiederverwendbarkeit bestimmter Kennzahlen ab. Die Definition von Kennzahlen ist oft aufwändig und muss mit großer Sorgfalt betrieben werden, um qualitativ hochwertige Ergebnisse zu garantieren. Daher kann es oft sinnvoll sein, Kennzahlen in mehreren Analysekontexten wiederzuverwenden, um so den Aufwand gering zu halten. Diese Begrenzung der Komplexität kommt ebenfalls der Interpretierbarkeit zugute, da bei der Verwendung zu vieler verschiedener Kennzahlen leicht der Blick für den Gesamtkontext verloren werden kann. Dennoch sieht ein Großteil der Befragten Sinn darin, in verschiedenen Analysekontexten jeweils maßgeschneiderte Kennzahlen zu verwenden statt auf bereits definierte zurückzugreifen. Ein geringer Teil der Verwaltungen (etwa 15%) jedoch halten die Wiederverwendung von Kennzahlen für grundsätzlich sinnvoll.

Die nächste Frage evaluierte, ob die Berücksichtigung von Skaleneffekten für sinnvoll gehalten wird. Im Wesentlichen geht es bei der Berücksichtigung von Skaleneffekten darum, dass verschieden große Verwaltungen bestimmte Prozesse verschieden effizient anbieten könnten. Beispielsweise lohnt sich oft erst ab einer kritischen Menge die (Teil-)Automatisierung von Dienstleistungsprozessen, weshalb große Verwaltungen in solchen Fällen große Produktivitätsvorsprünge gegenüber kleineren Verwaltungen haben könnten. Werden Verwaltungen miteinander verglichen, so bedeutet die Berücksichtigung von Skaleneffekten, dass spezifisch darauf geachtet werden muss, nur Verwaltungen ähnlicher Größe miteinander zu vergleichen. Auch die Verwendung dieses fortschrittlichen Verfahrens wurde von den Teilnehmern überwiegend als sehr sinnvoll erachtet.

In der nächsten Frage wurde untersucht, inwiefern die Teilnehmer die Berücksichtigung externer Einflüsse sinnvoll finden. Eine Vielzahl von Faktoren kann Einfluss auf die Produktivität einer Verwaltung haben. Beispielsweise ist es denkbar, dass Verwaltungen in einwohnerstarken Regionen effizienter oder auch weniger effizient arbeiten als andere. Ähnliches gilt für jedwede Art demografischer Faktoren. Auch hier erachten beinahe 60% der Teilnehmer die Berücksichtigung solcher Einflüsse als sinnvoll. Weniger als 25% halten die Berücksichtigung für nicht sinnvoll, die verbleibenden 15% waren unentschlossen. Daher konnten wir auch für diese Verfahren starken Zuspruch feststellen.

Eine weitere Frage bezüglich der Verwendung mehrerer Faktoren innerhalb einer einzelnen Produktivitätskennzahl sollte erheben, inwiefern Modelle für die Berechnung einer sogenannten Multifaktorenproduktivität für sinnvoll gehalten werden. Üblicherweise werden bei der Berechnung einer Produktivitätskennzahl nur zwei Faktoren durcheinander geteilt. Dies könnten beispielsweise die ausgestellten Personalausweise und die dafür aufgewendeten Arbeitsstunden sein. Diese Produktivitätskennzahlen sind leicht zu interpretieren, können jedoch leicht Ergebnisse verfälschen und zu fehlerhaften Schlussfolgerungen führen. Oftmals sind die zwei betrachteten Faktoren nur Teil eines größeren Gesamtbildes. Um das Gesamtbild adäquat abzubilden kann es sinnvoll sein, alle relevanten Faktoren bei der Berechnung der Kennzahl zu berücksichtigen. Dies wirft jedoch das Problem auf, dass die Faktoren oft zu heterogen sind um einfach miteinander verrechnet werden zu können. Beispielsweise könnte der Arbeitsaufwand aus geleisteten Arbeitsstunden und eingesetztem Material bestehen. Diese zwei Faktoren lassen sich nicht ohne weiteres aufeinander addieren, weshalb die Quantifizierung des Gesamtaufwands schwierig ist. Verfahren für die Multifaktorenproduktivität zielen darauf ab, diese Verrechnungsprobleme zu lösen oder zu umgehen. Von den Befragten Teilnehmern sehen beinahe 50% die Verwendung solcher Verfahren als sinnvoll an.

Als letztes wurde nach der Sinnhaftigkeit der Berücksichtigung nicht-steuerbarer Faktoren gefragt. Dabei handelt es sich um Faktoren, die zwar die Produktivität einer Verwaltung beeinflussen, jedoch nicht von den Verwaltungen selbst beeinflussbar sind. Beispielsweise können saisonale Einflüsse wie Ferienzeiten dafür sorgen, dass Bedarfe für bestimmte Dienstleistungen höher oder niedriger sind als normalerweise. In fortschrittlichen Produktivitätsmessungsverfahren können derartige Effekte berücksichtigt werden, zum Beispiel indem nicht-steuerbare Faktoren gemessen und in die Produktivitätskennzahl miteinbezogen werden. Auch bei diesem Verfahren erachtet etwa die Hälfte der Befragten den Einsatz für sinnvoll, jedoch sind gleichzeitig ca. ein Drittel der Befragten der entgegengesetzten Meinung. Dies war damit das kontroversente der untersuchten Verfahren.

Abschließend wurden die Teilnehmer gefragt, inwiefern sie den Einsatz komplexer Verfahren für sinnvoll halten. Komplex bedeutete in diesem Kontext, dass die Verfahren eine Komplexität erreicht, bei der nicht mehr jeder einzelne Mitarbeiter und jede einzelne Führungskraft über die Details des Berechnungsverfahrens im Bilde ist. Hier zeigte sich, dass eine große Mehrheit (beinahe 75%) der Befragten solche Verfahren für nicht sinnvoll erachtet. Weniger als 15% halten die Verwendung komplexer Verfahren für sinnvoll.

Während sich die Teilnehmer der Umfrage also generell positiv bezüglich der fortgeschrittenen Verfahren äußerten wurde gleichzeitig deutlich, dass die Verständlichkeit eines Verfahrens zur Produktivitätsmessung darunter keinesfalls leiden darf. Die Herausforderung des Produktivitätsmanagements, die sich aus den Ergebnissen herauskristallisiert, ist damit die Schaffung einer Messmethodik, welche flexibel auf die speziellen Bedürfnisse einzelner Analysekontexte angepasst werden kann, jedoch zugleich in einfacher Weise vermittelt, wie die Ergebnisse zustande kommen.